ã 2002 Moch. Rum Alim Posted 9 November 2002

Makalah Pengantar Falsafah Sains (PPS702)

Program Pasca Sarjana / S3

Institut Pertanian Bogor

November 2002

Dosen :

Prof Dr. Ir. Rudy C Tarumingkeng (Penanggung Jawab)

Prof Dr Zahrial Coto

Dr Bambang Purwantara

UTANG MENGGURITA; MASIHKAH ADA HARAPAN

INDONESIA LEPAS DARI LILITAN UTANG

Oleh:

Moch. Rum Alim

E-mail: umualim@yahoo.com

Pendahuluan

Tahun 1984 Marzuki Usman dalam kapasitasnya sebagai Ketua Ikatan Sarjana Ekonomi (ISE) DKI Jakarta memberikan ceramah di hadapan civitas academica Universitas Nasional. Dalam ceramah tersebut beliau antara lain menyatakan bahwa “orang tua kita dahulu tidak akan nyenyak tidur kalau mereka mempunyai utang. Tetapi orang sekarang tidak akan nyenyak tidur bila tidak mempunyai utang. Kenapa? Karena orang yang tidak punya utang tandanya dia tidak dipercaya”. Pernyataan ini mungkin hanyalah gurauan. Namun secara telanjang kebenaran pernyataan ini tergambar dari perilaku pemerintah Indonesia ketika mereka memperoleh utang, baik berupa pinjaman bilataral maupun multilateral via international financial institutions (IFIs). Dengan bangga para pejabat tinggi negara mengumumkan, baik langsung maupun tidak langsung, atas keberhasilan mereka memperoleh utang luar negeri ini tanpa nada khawatir sedikitpun. Bahkan dalam pernyaaan mereka itu sering terselip kata: “keberhasilan ini merupakan bukti bahwa kita masih dipercaya”. Perilaku yang serupa pun tergambar pada sikap masyarakat, terutama yang berada di kota-kota. Mereka akan bangga dan merasa telah menjadi masyarakat dunia apabila membayar belanjaan mereka dengan menggunakan credit card. Credit card telah dijadikan sebagai lambang masyarakat berkelas, masyarakat modern.

Pernyataan Marzuki Usman sebagaimana diungkapkan di atas disampaikan dengan nada ringan tanpa ada kekhawatir sedikitpun. Mungkin ketika itu tidak terbayang dalam benaknya: adanya bahaya utang, apalagi malapetaka yang menimpa perekonomian negara ini gara-gara kebanyakan utang.

Saat ini Indonesia telah terbelit utang luar negeri pada tingkat yang sangat menghawatirkan, namun tidak ada tanda-tanda bahwa pemerintah akan berhenti meminjam. Utang luar negeri kita bukannya semakin berkurang malah secara kumulatif terus meningkat dari tahun ke tahun. Di tambah lagi dengan utang domestik yang di create pemerintah untuk program bantuan likuiditas serta program penjaminan dalam penyehatan perbankan. Pembayaran kembali utang-utang dan bunganya kini menjadi beban belanja negara, sehingga keuangan negara terancam bankrut.

Makalah ini hendak menyoroti kondisi perbankan dan utang luar negeri menjelang dan pada saat awal krisis ekonomi Indonesia tahun 1998.

Utang dan Peranan Bank

Utang atau kredit (credit) adalah suatu istilah yang menyatakan bahwa seseorang atau badan akan membayar kembali dikemudian hari atas uang atau barang yang diterimanya dari pihak lain. Pihak yang menerima uang/barang, berjanji (dan terikat dengan janji itu) akan mengembalikan atau membayar kembali di kemudian hari disebut pihak yang berutang. Sebaliknya pihak yang menyerahkan uang atau barang dan bersedia menerima pembayaran atau pengembalian uang di kemudian hari disebut pihak yang memberi utang. Seringkali pihak yang berutang disebut debitur dan pihak yang memberi utang disebut kreditur (creditor). Pihak debitur haruslah pihak yang dapat dipercaya dan untuk itu dia dituntut memiliki “4C’s of credit”, yaitu: character, capacity, capital, collateral. C yang pertama menyatakan bahwa pihak yang akan menerima utang memiliki moral yang tinggi. Artinya ia senantiasa menepati janji dan karenanya dapat dipercaya. C yang kedua menyatakan bahwa pihak yang akan menerima utang mempunyai kemampuan membayar. Kemampuan ini dimiliki karena ia mempunyai usaha yang cukup menguntungkan dan mempunyai peluang berkembang di masa depan. C yang ketiga menyatakan bahwa pihak yang akan menerima utang memiliki modal sendiri di dalam menjalankan usahanya. Ini berarti bahwa utang yang akan diterima merupakan tambahan atas modal sebagai penunjang, sedangkan modal sendiri merupakan sumber pembiayaan utama dalam operasi perusahaan. C yang keempat menyatakan bahwa pihak yang akan menerima utang menyerahkan atau menitipkan sesuatu kepada pemberi utang sebagai jaminan. Apabila di kemudian hari pihak penerima utang tidak sanggup membayar utangnya, maka barang jaminan ini dapat diuangkan oleh pihak pemberi utang agar utangnya dapat diperoleh kembali.

“4C’s of credit” ini merupakan suatu kesatuan yang haruslah dimiliki oleh calon penerima utang secara utuh. Untuk itu pihak pemberi utang (kredit) dituntut untuk melakukan penilaian dan investigasi (investigation) secara cermat agar ia dapat memperoleh kepercayaan yang teguh sebelum kredit diberikan. Apabila penilaian dan investigasi telah dilakukan dengan cermat dan ternyata calon penerima kredit memiliki semua syarat dari “4C’s of credit”, maka utang (kredit) dapat diberikan. Dalam hal pemberian kredit (utang) yang didasarkan atas hasil penilaian dan investigasi secara cermat, dapatlah disebut bahwa penerima kredit merupakan pihak yang telah mendapatkan kepercayaan dari pihak pemberi kredit; dan jadilah ia sebagai orang yang dipercaya. Dalam batas-batas (bingkai) inilah pernyataan Marzuki Usman benar bahwa “orang yang banyak utang adalah orang yang terpercaya”. Namun, apakah benar kalau semua orang yang berutang itu adalah orang-orang yang terpercaya?.

Investigasi dan penilaian atas “4C’s of credit” dari seorang calon penerima kredit bukanlah pekerjaan mudah apabila hendak dilakukan secara cermat dan hati-hati, terutama yang berkaitan dengan character dan capacity. Character seseorang tidak kasat mata. Sementara itu pihak yang akan memberi kredit (calon kreditur) tidak mempunyai cukup waktu untuk mengamati dari dekat character dari calon penerima kredit. Jalan pintas yang dilakukan untuk mengatasi kesulitan ini adalah referansi (reference) pihak ketiga yang telah terlebih dahulu berpengalaman memberikan kredit kepada yang bersangkutan; atau referensi pihak ketiga yang dipercaya oleh calon kreditur.

Capacity berkaitan dengan kemampuan membayar kembali kredit yang akan diterima. Cara mudah untuk melakukan penilaian atas capacity adalah dengan menganalisis Neraca (balance sheet) dan Laporan Rugi/Laba perusahaan selama lima atau tiga tahun terahir serta cash flow. Sementara itu capacity yang sesungguhnya di masa depan tetap merupakan teka-teki dan berada dalam ketidak pastian.

Penilaian capital relatif lebih mudah dibandingkan dengan tiga C lainnya. Collateral berupa barang tidak bergerak atau lainnya memerlukan taksiran nilai atas collateral tersebut di masa depan. Hal ini tidak dapat dilakukan semua orang, melainkan orang yang memiliki pengetahuan dan keahlian khusus. Setelah nilai collateral diketahui barulah kredit diberikan dalam jumlah yang lebih kecil dari nilai collateral.

Dalam perekonomian modern bank memainkan peranan penting dalam memobilisasi dana masyarakat kemudian meminjamkan kepada dunia usaha untuk membiayai kegiatan produksi, baik yang sedang berjalan maupun yang akan berjalan. Fungsi mediator dunia perbankan ini haruslah terplihara dengan baik agar perekonomian suatu negara atau suatu kawasan (region) dapat tumbuh dan berkembang pada tigkat yang lebih maju. Bila tidak, maka perkonomian negara atau region tersebut akan mengalami kemunduran, dan pada gilirannya akan mengganggu kestabilan sektor lainnya.

Dalam melaksanakan fungsi mediator ini bank-bank haruslah menjaga keseimbangan di antara tiga kepentingan secara dinamis, yakni kepentingan masyarakat sebagai pemilik dana, kepentingan pengusaha sebagai pengguna dana, dan kepentingan perbankan sendiri sebagai mediator. Dari sudut pandang ekonomi masyarakat pemilik dana menyimpan uangnya di bank dengan maksud memperoleh bunga. Namun tujuan memperoleh bunga bukanlah satu-satunya tujuan. Di balik itu ada tujuan lain yang mungkin lebih esensial, yaitu uangnya tersimpan aman dan dapat ditarik kembali sewaktu-waktu apabila diperlukan.

Bank dalam perkembangannya merupakan suatu lembaga ekonomi yang profit oriented. Uang yang disimpan masyarakat (nasabah) oleh bank dipinjamkan kepada pihak ketiga (perusahaan dan masyarakat) dengan mengenakan bunga yang lebih tinggi dari yang dibayarkannya kepada para penyimpan (nasabah). Marjin bunga yang diperoleh bank merupakan penerimaan (revenue), yang setelah dipotong seluruh biaya operasi, akan diperoleh profit. Operasi perbankan ini dimungkinkan karena beberapa alasan, anatara lain: (1) uang yang disimpan para nasban di suatu bank tertentu tidak diambil sekaligus dan serempak pada suatu waktu, sehingga bank memegang (menguasai sementara) uang cukup banyak; (2) Bank berkewajiban membayar bunga kepada para nasabah; (3) Pihak ketiga, dalam hal ini perusahaan, memerlukan dana tambahan untuk ekspansi usaha.

Dalam ekonomi modern, bank (dan lembaga keuangan lainnya) mempunyai peranan yang amat penting dalam proses transfer dana yang diperlukan oleh unit-unit produksi dalam sector-sektor ekonomi yang mengalami pertumbuhan pesat untuk ekspansi. Secara umum, fungsi bank adalah:

1. Fungsi mobilisasi, yaitu: menghimpun dana kecil-kecil dan tersebar dan menya-lurkannya ke dalam investasi yang lebih besar

2. Fungsi likuditas, yaitu: mempunyai kemampuan untuk memelihara likuiditas alat-alat finansial dan menjamin agar alat-alat tersebut dapat dicairkan menjadi uang tunai. Pencairan dana dapat dicairkan dengan segera tanpa menunggu alat-alat tersebut jatuh tempo.

3. Fungsi penyatuan maturity, yaitu: mampu menyediakan dana setiap saat, tanpa terikat pada jatuh temponya portofolio alat-alat finansial.

Dalam melaksanakan fungsi menyalurkan dana kepada unit-unit produksi, selayaknya bank bersikap hati-hati, dengan memegang pinsip “4C’s of credit”. Namun di dalam melaksanakan prinsip “4C’s of credit” terdapat trade-off dengan kelancaran penyaluran dana. Bila bank beroperasi sesuai dengan prinsip-prinsip perbankan dan melaksanakan secara konsisten prinsip “4C’s of credit” maka akan tidak terjadi kredit macet dan posisi bank pun akan menjadi aman. Namun, apabila bank memegang prinsip “4C’s of credit” secara teguh dan menerapkannya secara ketat, maka penyaluran kredit akan mengalami hambatan, tidak lancar, yang pada gilirannya dunia usaha tidak akan terdorong untuk mengembangkan usahanya. Namun, apabila “4C’s of credit” dilonggarkan atau diabaikan maka ancaman kredit macet akan menganga dan siap menerkam sewaktu-waktu. Bila terjadi kredit macet pada suatu bank, maka peluang operasi bank tersebut akan menyempit, dan jika tidak segera diatasi akan terancam likuidasi.

Dalam kaitan ini diperlukan suatu kearifan, kecerdasan, dan kecermatan para pengelola perbankan. Jika tidak, maka tidak akan tersedia alternatif yang terbaik bagi kelancaran penyaluran kredit dan trade-off yang disebutkan di atas akan benar-benar terjadi.

Kelangkaan Manajer dan Kredit Macet

Sejak Pakto 1988 diluncurkan, ratusan bank-bank swasta nasional (BSN) berdiri dengan cepat dan ribuan kantor di buka. Ini berarti ribuan tenaga kerja professional perbankan diperlukan. Tenaga profesional perbankan bukan hanya sekadar teller, atau hanya mampu membaca dan menganalisis neraca dan laporan rugi/laba. Tetapi tenaga yang mempunyai visi, yang mampu mengenali berbagai karakteristik bidang usaha, mampu menganalisis dan mengetahui bahwa peminat kredit memang layak kredit. Sementara itu untuk menjadi seorang banker atau manjer profesional perbankan, tidak cukup dengan pendidikan formal sarjana saja, melainkan memerlukan pengalaman (leanirning by doing) di bidang perbankan paling sedikit dalam waktu lebih dari 10 tahun. Dalam keadaan yang demikian dapat diperkirakan bahwa pada umumnya bank-bank yang baru berdiri setelah Pakto ’88 dikelola oleh tenaga-tenaga yang kurang professional. Jika kebanyak bank dikelola secara tidak professional berarti bank-bank pada umumnya tidak menjalankan fungsi-fungsi perbankan secara memadai. Keadaan ini akan mengganggu system perbankan dan moneter, yang dalam jangka panjang pasti akan membuat perekonomian Indonesia menjadi macet bahkan collapse.

Bank-bank yang didirikan setelah Pakto ’88, tidak hanya dikelola oleh manajer yang tidak professional, tetapi juga didirikan oeh para konglomerat yang tidak paham apa itu bank, fungsi dan peranannya dalam perekonomian. Dianggapnya bank itu sama dengan perusahaan dagang. Akibatnya, teknik yang digunakan di dalam mobilisasi dana masyarakat adalah teknok pedagang kelontong, yakni menawarkan suku bunga tabungan yang tinggi, terutama bunga deposito, dan berbagai hadiah atau bonus yang fantastic. Selain itu, pemilik bank juga memiliki puluhan bahkan ratusan perusahaan beraneka ragam, sehingga dana-dana masyarakat yang berhasil dimobilisasi dipinjamkan kepada perusahaan-perusahaan miliknya sendiri tanpa peduli kepada kelayakan kredit dan kesehatan perusahaan. Praktek-praktek perbankan semacam ini mendorong tingkat bunga mikro menjadi tinggi dan bila tidak dikendalikan oleh otoritas moneter maka suku bunga makro akan terseret naik dan pada gilirannya akan memicu terjadinya inflasi tinggi; dan menyuburkan peluang terjadinya kredit macet. Kalau kredit macet terjadi dan tidak segera diatasi, maka dengan sendirinya akan terjadi penggelembungan (bubble), yaitu suatu keadaan dimana tidak ada dana yang disalurkan namun seolah-olah ada kredit baru. “Kredit baru” akan menggelembung dengan sikap dan perilaku burung unta. Perilaku yang menipu diri sendiri dengan melakukan plafondering, yakni penumpukan bunga terutang yang tetap saja tidak dibayar, namun bunga terutang ini dikonversikan ke dalam kredit baru seolah-olah debitur membayar bunganya.

Kebijakan lain dari pemerintahan Soeharto yang perlu dikemukan dalam tulisan ini adalah membebaskan setiap bank melakukan pinjaman komersial dari luar negeri. Sadar atau tidak, sesungguhnya dengan pembebasan tersebut pemerintah telah menciptakan gejala yang dikanal sebagai the fallacy of composition, mengingat bank bukanlah perusahaan dagang atau usaha lain pada umumnya.

Implikasi dari kebijakan ini adalah bank-bank berebut memperoleh pinjaman luar negeri yang pada gilirannya memperbesar jumlah uang beredar, bahkan ternyata kemudian memberikan sumbangan yang berarti bagi krisis ekonomi Indonesia pada medio 1997.

Krisis Perbankan

Sampai dengan semester pertama 1997, kegiatan perbankan secara umum masih berkembang dengan kecepatan tinggi. Mobilisasi dana masyarakat meningkat pesat dan ekspansi kredit tetap kuat, terutama sector property. Ekspansi berlebih juga telah menyebabkan kewajiban perbankan, khususnya bank swasta nasional (BSN), dalam valuta asing meningkat tajam seperti tercermin pada memburuknya posisi devisa netto dan semakin besarnya rekening administratif dalam valuta asing selama tiga tahun, 1995 s/d 1997 (Tabel 1). Di sisi lain kredit non lancar pada beberapa bank nasional cenderung meningkat, sedangkan efisiensi usaha memburuk.

Tabel 1

Beberapa Indikator Perbankan

(dalam miliar rupiah)

Indikator	1995/1996	1996/1997	1997	1997/1998
Dana Pihak Ketiga Kredit - Properti - Konsumsi Kredit Non Lancar Rasio AV/PV^2) Rekening Administratif - Tagihan - Kewajiban BOPO	214.764 234.611 42.793 25.310 24.400 57,7 76.213 178.423 0,92	281.718 292.921 58.797 35.579 27.957 42,9 121.853 208.903 0,92	357.613 378.134 68.318 9.769 30.802 50,5 478.813 1.060.349 0,95	452.937 476.841 70.112 39.061 109.780^1) 22,2 174.574 439.343 1,01

1) Berdasarkan ketentuan lama sebesar Rp. 62.558 milliar;

2) AV/PV = Aktiva valas/Pasiva valas

Sumber: Opposunggu, 1998

Perkembangan di atas menyebabkan perbankan nasional sangat rentan (fragility) terhadap goncangan-goncangan yang terjadi dalam perekonomian. Paling sedikit ada lima faktor yang menyebabkan perbankan nasional menjadi rentan:

1. Adanya jaminan terselubung (implicit guarantee) dari bank sentral atas kelangsungan hidup suatu bank untuk mencegah kegagalan sistemik dalam industri perbankan. Hal ini menimbulkan moral hazard di kalangan pengelola dan pemilik bank. Jaminan yang ada praktis menggeser risiko yang dihadapi bank-bank umum kepada bank Indonesia, serta mendorong bank umum mengambil utang berlebihan dan memberi kredit ke sector-sektor berisiko tinggi. Kecenderungan ini mengakibatkan distorsi dalam alokasi kredit dan meningkan risiko terjadinya krisis perbankan;

2. Sistem pengawasan Bank Indonesia kurang efektif karena belum sepenuhnya dapat mengimbangi pesatnya perkembangan dan kompleksnya operasional perbankan. Keadaan ini mendorong perbankan nasional mengabaikan prinsip kehati-hatian di dsalam operasi mereka. Dengan kata lain, lemahnya law enforcement dan kurangnya kemadirian (independensi) menyebabkan langkah-langkah koreksi tidak dapat dilakukan secara efektif;

3. Besarnya pemberian kredit dan jaminan langsung ataupun tidak langsung kepada individu dan atau kelompok usaha yang terkait dengan bank (connected lending) mendorong terjadinya kredit macet;

4. Lemahnya kemampuan manajerial bank mengakibatkan penurunan kualitas asset productive dan meningkatkan risiko perbankan;

5. Kurangnya transpaansi mengenai kondisi perbankan, mengakibatkan lemahnya akurasi analisis keuangan suatu bank dan terciptanya disiplin pasar.

Dengan kondisi perbankan nasional yang rentan, gejolak nilai tukar (kurs mata uang) rupiah telah mengakibat kebanyakan BSN mengalami kesulitan likuiditas (mismatch) yang sangat besar. Melemahnya nilai tukar rupiah mengakibatkan tanggungan atas utang valuta asing naik tajam, sehingga mempersulit kondisi likuditas perbankan. Hal ini diperburuk dengan kondisi debitur yang juga mengalami kesulitan dalam memenuhi kewajiban valuta asing kepada perbankan, sehingga kredit bermasalah menjadi semakin menumpuk. Besarnya kesulitan likuiditas pada ahirnya telah menimbulkan krisis pada perbankan nasional.

Satu November 1997 gendang kematian 16 bank swasta nasioan (BSN) ditabuh mengakibatkan masyarakat menjadi panik. Kepanikan ini memberikan tekanan yang berat terhadap posisi likuiditas perbankan, sehingga hampir seluruh BSN menghadapi kesulitan likuiditas dalam jumlah yang besar. Sebagian besar melanggar giro wajib minimum dan mengalami saldo negatif atas rekening gironya di Bank Indonesia. Untuk mencegah meluasnya penarikan masyarakat (rush) kepada seluruh system perbankan, Bank Indnesia sebagai lender of the last resort memberikan bantuan likuiditas perbankan. Namun, jumlah bantuan likuiditas ini sedemikian besar sehingga menimbulkan masalah baru berupa meningkatnya jumlah uang beredar yang mendorong kenaikan harga-harga dan kegiatan spekulasi pembelian valas.

Keadaan perbankan nasional yang sudah sedemikian tertekan diperburuk pula oleh menurnnya peringkat (rating) yang diberikan oleh lembaga pemeringkat internasional, sehingga kredibilitas perbankan nasional di luar negeri menurun. Hal ini tercermin dari penolakan bank-bank di berbagai negara terhadap transaksi valas dan letter of credit (L/C) yang diterbitkan oleh bank-bank nasional.

Krisis Utang Luar Negeri

Hampir tidak ada perusahaan yang berkembang cepat tanpa utang. Demikian halnya dengan negara-negara pada umumnya. Hampir semua negara membiayai pembangunnya dengan utang. Namun demikian, yentunya ada perbedaan dalam memperoleh pinjaman dan dalam pengelolaan utangnya antar satu negara dengan negara lainnya. Ada negara yang memanfaatkan pinjaman domestik dan mengelolanya dengan hati-hati. Ada negara yang memanfaatkan pinjaman luar negeri dengan proses peminjaman yang hati-hati dan mengelolanya secara hati-hati pula. Dan ada negara yang melalukan pinjaman luar negeri dengan ceroboh dan mengelolanya secara ceroboh pula.

Pinjaman domestik ataupun pinjaman luar negeri, kedua-duanya adalah utang yang harus dibayar kembali dan kedua-duanya memiliki risiko, bahkan mengandung bahaya yang tersembunyi. Peringatan George Washington seperti dikutip The Economist, volume 22, Januari 2000, patut mendapat perhatian serius. Katanya: “Tidak ada tindakan yang lebih berbahaya daripada meminjam uang”. Nasehat tokoh besar ini tidak salah, namun bila dilaksanakan secara lugas maka system kapitalis akan bangkrut. Utang merupakan bagian yang tak terpisahkan dari system kapitalisme yang saat ini dinilai paling unggul. Eropa Barat dibangun dengan utang melalui apa yang dikenal dengan Marshal Plan. Demikian juga dengan beberapa negara yang pada waktu lalu dikategorikan sebagai “macan” ekonomi Asia. Negara maju seperti Jepang dan Amerika Serikat juga tak luput dari utang. Bedanya dengan Indonesia dan negara-negara berkembang lainnya, utang ke dua negara maju ini berasal dari utang domestik.

Negara-negara berkembang umumnya memperbesar kapasitas ekonominya melalui capital inflows, baik dalam bentuk bantuan program dan pinjaman pemerintah maupun investasi langsung. Namun, dalam perkembangan keuangan internasional nampaknya pasar keuangan internasional semakin terintegrasi. Integrasi ini memudahkan akses ke pasar keuangan internasional, capital inflows menjadi semakin beragam, dan tidak hanya dilakukan oleh pemerintah tetapi juga swasta.

Pola utang luar negeri (ULN) dapat ditinjau dari dua sisi, yakni dari sisi permintaan dan dari sisi penawaran. Dari sisi permintaan terdapat dua pola utang luar negeri yang dilakukan pemerintah di negara-negara berkembang. Pola pertama adalah permintaan ULN yang betul-betul dilandasi oleh perhitungan yang cermat dan proyek-proyek yang akan dibiayai dengan utang luar negeri pun jelas. Proyek-proyek tersebut secara jelas terkait dengan proses peningkatan kapasitas ekonomi nasional, sehingga pola ini akan menimbulkan kemampuan membayar kembali utang luar negeri. Pola kedua adalah permintaan ULN yang ditentukan oleh fakor-faktor random. Faktor-faktor yang random ini terkait erat dengan perilaku elit kekuasan yang korup. Proyek-proyek yang dibiayai dengan utang luar negeri pola ini tidak mempunyai kaitan dengan peningkatan produksi nasional, sehingga tidak menimbulkan kapasitas membayar kembali (repayment capacity). Kalaupun ada yang mempunyai kaitan dengan peningkatan kapasitas produksi, skala utang luar negeri yang digunakan untuk membiayai proyek-proyek yang dimaksud melebihi keperluan yang realistis, sehingga rate of return dana pinjaman berada jauh di bawah cost of borrowing. Selain itu, ada lagi factor random lainnya, yaitu factor kebutuhan untuk mempertahankan nilai tukar mata uang sendiri pada tingkat yang relatif tinggi (overvalued currency). Nilai tukar yang overvalued ini diperlukan untuk mempertahankan cadangan devisa yang tinggi dan menjamin kemampuan impor barang-barang yang diperlukan.

Berangkat dari Loan Pull Theory (Hallberg, 1986) sebagaimana dikemukan di atas, nampaknya utang luar negeri yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia lebih cenderung pada pola kedua, sehingga Indonesia tidak memiliki repayment capacity utang luar negerinya. Dua tahun berturut-turut menjelang krisis nilai tukar rupiah, pemerintah Orba menghadapi net transfer sebagai akibat adanya negative inflows, yakni jumlah pinjaman luar negeri yang baru lebih kecil dari jumlah cicilan pokok dan bunga ULN.

Utang luar negeri ditinjau dari sisi penawaran adalah utang luar negeri terjadi karena adanya dorongan dari para kreditor. Pendekatan ini didasarkan pada Loan Push Theory (Darity – Horn, 1988; Ernest Mandel (1986). Dari sudut pandang teori ini, terdapat dua pola utang yang ditimbulkan oleh para kreditor. Pola pertama adalah process recycling of petro-dollars, yaitu lembaga-lembaga keuangan ininternasional (IFIs) yang menguasai surplus petro-dollars berupaya dengan berbagai cara melempar surplus petro dollars ini ke negara-negara berkembang karena permintaan di negara-negara maju semakin berkurang. Dalam process recycling petro-dollars telah terjadi kaloborasi antara loan pusher dengan pejabat-pejabat pemerintah di negara-negara berkembang, sehingga melalui mekanisme yang direkayasa oleh pihak loan pusher banyak proyek-proyek yang dibiayai oleh pinjaman luar negeri tidak memiliki kelayakan ekonomis. Akibatnya, kaitan antara pinjaman LN dan peningkatan kapasitas produksi nasional menjadi sangat lemah dan tidak jelas. Pola yang kedua adalah ULN di negara-negara berkembang terjadi karena adanya dorongan overheating of creadit yang terjadi di negara-negara maju. Proses overheating of creadit dilakukan oleh negara-negara maju untuk mencegah terjadinya krisis dalam system kaitalisme di negara-negara ini setelah melihat adanya gejala-gejala resesi yang berkepanjangan.

Ditinjau dari sisi penawaran kredit LN, nampak bahwa akses pasar untuk memperoleh pinjaman LN cukup mudah, sehingga tidak mengherankan apabila akumulasi ULN pihak swasta meningkat dengan cepat dan melampaui ULN pemerintah pada masa Orba.

Setelah Pakto ’88, telah terjadi capital inflows jangka pendek dalam jumlah yang sangat fantastis. Pintu masuk utama capital inflows melalui saluran pinjaman komersial perbankan yang antara lain dirangsang oleh pemerintah Indonesia rezin Soeharto melalui subsidi premi swap valuta asing (valas) dan tingkat suku bunga domestik yang tinggi. Bunga pinjaman LN mengambang (floating); demikian juga dengan kurs mata uang. Ini berarti bahwa risiko perubahan tingkat suku bunga dan kurs ditanggung sepenuhnya oleh peminjam. Pinjaman LN tersebut digunakan untuk menutup defisit transaksi berjalan, memupuk cadangan devisa, membelanjai pelarian modal (capital flight) dan investasi nasional di luar negeri. Dalam kelompok penggunaan yang pertama, termasuk impor barang modal milik segelintir konglomerat nasional dan BUMN tertentu. Hal ini berarti berbagai mega proyek yang sifat investasinya jangka panjang dibiayai oleh pinjaman komersial jangka pendek. Pola pembiayaan seperti ini akan mengganggu stabilitas ekonomi nasional dan telah lama diperingatkan oleh para pengamat sebelum terjadi krisis pada medio 1997.

Boediono (1997) mengemukakan bahwa opsi pertahanan yang terbaik bagi suatu negara adalah mempertahankan secara terus menerus mempertahankan kebijakan makroekonomi yang benar. Opsi ini berarti bahwa suku bunga, kurs, laju inflasi, defisit transaksi berjalan, dan utang jangka pnedek harus terus-menerus dijaga jangan sampai keluar dari norma-norma yang diterima dunia. Dalam kaitan ini nampak bahwa antara tahun 1993/1994 sampai tahun 1997/1998 utang LN Indonesia berkembang dengan cepat sehingga pembayaran cicilan utang pokok dan bunga meningkat tajam. Peningkatan pembayaran cicilan pokok dan bunga pinjaman tidak dapat diimbangi oleh kenaikan ekspor barang dan jasa sehingga terjadi defisit transaksi berjalan. Rasio pembayaran hutang pokok dan bunga pinjaman terhadap total ekspor (debt service ratio) meningkat dari 31,8 persen pada tahun 1993/1994 menjadi 50,8 persen pada tahun 1997/1998. Angka debt service ratio ini berada jauh di atas batas aman (biasanya sebesar 20 persen).

Pengalaman diberbagai negara menunjukkan bahwa serangan spekulan terhadap nilai tukar sering terjadi pada negara-negara yang mempunyai utang LN, dimana pangsa ULN pihak swasta lebih besar dari ULN pihak pemerintah dan dengan porsi utang jangka pendek yang terus meningkat serta tidak di hedging. Pemanfaatan utang LN secara tidak efisien sebagai akibat lemahnya corporate govermance, baik dari pemerintah maupun perusahaan swasta, juga mendorong timbulnya sentimen pasar yang memberikan tekanan-tekanan terhadap nilai tukar. Selanjutnya, dengan melemahnya nilai tukar menimbulkan kepanikan para peminjam (debitur) dalam memenuhi kewajiban utangnya yang segera jatuh tempo. Kepanikan para debitur akan menekan nilai tukar mata uang setempat ke tingkat yang lebih rendah, yang kemudian berakibat pada repayment capacity para debitur menjadi semakin lemah. Demikian seterusnya, sehingga terjadilah SPIRAL krisis utang LN dengan krisis nilai tukar. Keadaan inilah yang terjadi di Indonesia pada tahun 1997, yang berujung pada krisis ekonomi dan krisis politik.

Sekarang ini ULN Indonesia berada pada kondisi yang tidak lebih baik. Sementara itu belum juga ada tanda-tanda pemerintah akan berhenti berhutang ke luar negeri, padahal repayment capacity terus saja melemah. Perkembangan ULN pemerintah dari tahun 1997 s/d 2001 berturut-turut sebagai berikut (dalam jutaan $) : 53.865; 67.328; 75.863; 74.918; 74.416.

Beban APBN

Defisit anggaran pada tahun 2001 meningkat tajam dari tahun sebelumnya, yakni dari 15 triliun rupiah pada tahun 2000 menjadi 54,3 triliun rupiah pada tahun 2001. Defisit anggaran sebesar ini dibiayai dari dua sumber, yakni sumber pembiayaan dalam negeri dan pembiayaan luar negeri. Sumber pembiayaan dalam negeri berasal dari privatisasi BUMN dan penjualana asset BPPN sebesar

Tabel 2. Perkembangan Operasi Fiskal

Tahun Anggaran 1998/1999 – 2002 (dalam triliun rupiah)

Uraian	1998/1999	1999/2000	2000	2001	2002
A. Pendapatan Nagara & Hibah I Pendapatan Dalam Negeri 1. Penerimaan Pajak 2. Penerimaan Non Pajak II Hibah B. Belanja Negara I Pengeluaran Rutin II Pengeluaran Pembangunan III Dana Perimbangan C. Surplus/Defisit Anggaran Negara D. Pembiayaan Anggaran I. Pembiayaan Dalam Negeri 1. Pembiayaan Perbankan DN 2. Pembiayaan Non-Perbankan a. Privatisasi BUMN b. Penjualan asset BPPN II. Pembiayaan Luar Negeri 1. Pinjaman LN 2. Amortisasi/Cicilan Pokok ULN	156,5 156,4 102,4 95,5 0,1 172,7 117,5 55,1 - (16,2) 16,2 (4,8) (6,4) 1,6 1,6 - 21,0 51,0 (30,0)	187,8 187,8 125,9 61,9 0,0 231,9 156,8 45,2 29,9 (44,1) 44,1 14,7 (1,9) 16,6 3,7 12,9 29,4 49,6 (20,2)	205,0 205,0 115,8 89,2 0,0 221,0 161,4 25,7 33,9 (15,0) 15,0 5,4 (13,5) 18,9 3,9 15,0 9,6 17,2 (7,6)	286,0 286,0 185,3 100,7 - 340,3 213,4 45,4 81,5 (54,3) 54,3 34,4 - 34,4 - - 19,9 40,1 (20,2)	289,4 289,4 216,8 72,6 - 332,4 195,0 47,1 90,3 (43.0) 43.0 25,4 - 25,4 - - 17,6 59,1 (41,5)

Sumber: Nota Keuangan dan RAPBN RI, Tahun 2002

34,4 triliun rupiah dan sumber pembiayaan luar negeri sebesar 19,9 triliun rupiah. Sumber pembiayaan defisit anggaran dari luar negeri sebesar 19,9 triliun rupiah tersebut berasal dari pinjaman LN setelah dikurangi cicilan pokok ULN.

Sumber pembiayaan defisit anggaran dari dalam negeri, sebagaimana disebutkan, terutama berasal dari privatisasi BUMN dan penjualan asset BPPN. Hal ini berarti kekayaan negara semakin berkurang, dan akan terus berkurang bila pola pembiayaan defisit semacam ini terus berlangsung. Tidak mustahil bila pada suatu saat kekayaan negara habis terkuras. Bila tidak ada lagi asset BPPN yang bisa dijual, tidak ada lagi BUMN yang bisa diprivatisasi, sementra penerimaan pajak merangkak lambat, maka yang tinggal sebagai pembiayaan defisit anggaran hanyalah sumber pimbiayaan luar negeri. Jika ini terjadi, maka keuangan negara benar-benar dalam keadaan bangkrut.

Penyelesaian Utang Luar Negeri

Langkah penyelesaian utang yang paling arif dan terhormat adalah membayar atau melunasi utang tersebut tepat waktu sesuai kesepakatan kedua belah pihak. Namun hal ini baru akan terjadi apabila pihak yang berhutang (debitur) memiliki kemampuan membayar (repayment capacity) dan berkemauan membayar sesuai kesepakatan. Langkah yang tidak terhormat dan tidak beradab adalah jika memiliki repayment capacity namun tidak mau membayar. Pemerintah Indonesia mau membayar kembali utang luar negerinya, namun tidak memiliki atau setidak-tidaknya repayment capacity-nya lemah. Kondisi ini tercermin dari debt service ratio (DSR), debt/export, dan debt/GDP, yang semuanya berada di atas batas aman yang ditetapkan Bank Dunia.

Penyelesaian utang luar negeri pihak pemerintah diupayakan melalui Paris Club sedangkan untuk pihak swasta dibentuk Tim Penyelesaian Utang Luar Negeri Swasta (TPULNS) dan kemudian dibentuk Indonesian Debt Restructuring Agency (INDRA). Namun hasil yang dicapai berjalan lambat. Penyelesaian utang LN melalui Paris Club sebenarnya hanya memberikan keadaan rileks sejenak tanpa mengurangi daya cengkramnya, yakni penjadwalan ulang pinjaman bilateral. Sebenarnya, dari pengalaman negara-negara yang pernah mengalami krisis utang LN, terdapat berbagai alternatif yang dapat ditempuh:

1. Debt Relift atau Debt Forginess merupakan program pengurangan beban utang LN untuk negara-negara yang berhak memperoleh fasilitas Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative. Namun, berdasarkan indikator unsustainable debt Indonesia belum dapat dikategorikan ke dalam HIPC Initiative. Selain itu, cara ini memerlukan proses yang cukup panjang untuk meyakinkan kreditur sejauh mana debitur memiliki persyaratan pengampunan utang, disamping penentuan jumlah atau porsi utang yang perlu dikurangi merupakan hal yang sulit disepakati.

2. Debt for Natural Swap (DfNS) merupakan program pengalihan utang LN menjadi dana penyelamatan lingkungan hidup. DfNS terbatas pada jumlah utang yang relatif kecil jika dibandingkan dengan utang pemerintah Indonesia, yakni antara $ 400,000 sampai $ 40,000,000 per negara, namun paling tidak menghasilan pendanaan tambahan bagi kegiatan pelestarian alam. Di samping itu, keberhasilan menerapkan DfNS akan membuka peluang untuk memperoleh Debt for Development Swap, Debt for Poverty Alleviation atau pengurangan kewajiban pelunasan utang untuk kegiatan kemanusian yang lain. Dewasa ini pemerintah sedang melakukan berbagai penjajakan dan negosiasi yang berkaitan Debt Swap ini. Suatu terobosan terjadi di tahun 2001 ketika pemerintah Indonesia melakukan pertukaran (swap) kewajiban pembayaran utang ke KfW (Jerman) dengan pembayaran proyek-proyek pelestarian lingkungan dan pendidikan dalam mata uang rupiah, meskipun terjadi kelambatan dalam negosiasinya. Utang pemerintah Indonesia sebesar US$21,820,981 (DM 50,000,000) kepada KfW disepakati untuk ditukar dengan pendanaan proposal US$10,910,490 dalam mata uang rupiah, yang berarti Debt Swap ini dilakukan dengan potongan harga (discount) sebesar 50% dari nilai utang sebesarnya. Pembayaran kegiatan pelestarian lingkungan atau pendidikan dengan dana Debt Swap ini harus diselesaikan sebelum 30 November 2008. Bila sesuatu hal Indonesia berhalangan membayar komitment Debt Swap ini sesuai kesepakatan, maka pemerintah Indonesia akan dikenakan sanksi pembayaran keseluruhan utang dengan nilai seperti sebelum dikenakan discount ditambah bunga berjalan.

3. Debt Equity Swap merupakan program penyelesaian utang luar negeri dengan cara mengubah utang menjadi penyertaan modal pada perusahaan debitur. Keuntungan dari skim ini adalah pengurangan beban pembayaran perushaan , namun di sisi lain mengakibatkan penguasaan asing atas industri dalam negeri menjadi semakin dominan dan kemungkinan pengalihan keuntungan bebas pajak atas pinjaman LN ke negara kreditur. Di samping itu, akan menghadapi kesulitan di dalam penilaian asset perusahaan, yang biasanya akan menguntungkan pihak kreditur. Dari beberapa survey menyebutkan bahwa debitur swasta banyak melakukan penyelesaian utang LN dengan cara ini.

4. Moratorium atau Default merupakan program penghapusan utang (write off) bagi negara yang perekonomiannya dinyatakan collapse oleh IFIs. Sebenarnya bila Indonesia memperoleh Default atas utang LN nya maka beberapa keuntungan bisa diperoleh, antara lain: tidak membebani neraca berjalan, meningkatkan cadangan devisa, tidak ada lagi tekanan dari IMF dan Bank Dunia terhadap kebijakan domesti Indonesia, nilai tukar rupiah menjadi lebih kuat, dan kemungkinan peningkatan GDP serta stabilisasi kondisi ekonomi. Namun demikian, betapapun, Indonesia saat ini akan sulit memperoleh Default karena perekonomiannya masih belum dapat dikategorikan ke dalam kondisi collapse.

Rangkuman

1. Thesis Marzuki Usman bahwa orang yang nyenyak tidur adalah orang yang banyak utang, terbukti tidak benar baik dari pengalaman Indonesia, Mexico, maupun negara lainnya termasuk Jepang.

2. Peringatan George Washington bahwa “Tidak ada tindakan yang lebih berbahaya daripada meminjam uang” bila dilaksanakan secara lugas akan mengancam kelangsungan hidup system kapitalisme.

3. Pada masa pembangunan orde baru, Indonesia telah terjebak ke dalam hutang luar negeri untuk membiayai pembangunan, memelihara cadangan devisa, membiayai defisit transaksi berjalan, dan mempertahankan nilai tukar rupiah yang overvalued. Utang luar negeri ini terus meningkat dari tahun ke tahun.

4. Utang luar negeri Indonesia semakin diperbesar oleh pinjaman swasta. Pinjaman luar negeri pihak swasta ini menjadi semakin marak karena semakin terintegrasinya pasar uang global sehingga memudahkan akses untuk memperoleh pinjaman, tingginya tingkat bunga domestik, dan kebebasan yang diberikan pemerintah.

5. Pada saat utang luar negeri pihak swasta lebih besar dari pemerintah dan didominasi oleh utang jangka pendek, maka pada saat itu pihak spekulan (fund manager) akan menyerang nilai tukar (kurs) mata uang setempat (domestik) untuk memperoleh keuntungan dari selisih kurs.

6. Jatuhnya nilai tukar rupiah membuat beban utang luar negeri pihak swasta dan pemerintah dalam rupiah menjadi semakin berat, barang impor menjadi lebih mahal, dan ini semua berdampak pada ekonomi nasional.

7. Bank swasta nasional juga terbelit utang luar negeri dan meminjamkannya kepada perusahaan yang juga bermasalah, sehingga banyak bank swasta nasional yang dilikuidasi. Fungsi bank pun menjadi mandek pada masa krisis.

8. Restrukturisasi perbankan telah membuat pemerintah terjebak dalam utang domestik yang cukup besar; dan penyelesaian utang ini telah pula membebani APBN yang dimasukkan ke dalam belanja rutin pemerintah.

9. Penyelesaian utang domestik dan pembayaran cicilan pokok ULN plus bunga tidak hanya mengurangi kemampuan pemerintah membiayai pembangunan, tetapi juga ikut memperbesar defisit anggaran. Besarnya defisit anggaran ini bila terus berlangsung dari tahun ke tahun maka keuangan negara akan terancam bangkrut.

10. Belajar dari pengalaman negara-negara lain, tersedia berbagai alternatif penyelesaian utang luar negeri, tetapi dari berbagai alternatif tersebut tidak tersedia alternatif terbaik bagi Indonesia untuk keluar dari tekanan utang luar negeri apalagi terbebas sama sekali dari cengkeraman utang luar negeri ini.

Kepustakaan

Agus Purnomo, 2002, Debt for Natural Swap di Indonesia, Makalah disampaikan dalam Seminar tentang Debt Swap Sebagai Salah Satu Alternatif untuk Mengurangi Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia, diselenggarakan oleh DEPLU pada 30 Juli 2002, Hotel Mandarin Jakarta.

Arief, Sritua, 1998, Teori dan Kebijaksanaan Pembangunan, Cides, Jakarta.

Bade, Parkinand. 1998. Modern Macroeconomics, Oxfor: Phillip Allan Press.

Binhadi, 1997, Financial Sector Deregolation, Banking Development and Monetery Policy. The Indonesia Experience, Institut Bankir Indonesia, Jakarta.

Boediono, 1997, Globalisasi dan Kebijaksanaan Moneter Indonesia, CSIS.

-----------, 1998, Merenung Kembali Mekanisme Transmisi Moneter di Indonesia, dalam Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Bank Indonesia.

-----------, 1998, Ekonomi Meneter, Edisi 3, Yogyakarta: BPFE.

Dornbush, Rudiger and Stanley Fisher, 1990, Macroeconomics, Fifth Edition, McGrow Hill Publishing Company.

Mankiw, N. Gregory, 2000, Macroeconomics, Fourth Edition, Worth Publisers, New York.

Mashkin F.S, 1995, The Economics of Money, Banking and Financial Market, Harper Collins, USA.

Mansour Fakih, 2002, Runtuhnya Teori Pembangunan dan Globalisasi, Inssist Press, Yogyakarta.

McCallum, Bennett T, 1989, Monetary Economics Theory and Policy, Macmillan Publishing Company, New York

Umar Basalim, M. Rum Alim, Helma Oesman, 2000, Perekonomian Indonesia: Krisis dan Strategi Alternatif, Unas – Cidesindo, Jakarta.

Zoemrotin KS, 2002, Kemiskinan, Pemiskinan dan “Debt for Poverty Swap”, Makalah disampaikan dalam Seminar tentang Debt Swap Sebagai Salah Satu Alternatif untuk Mengurangi Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia, diselenggarakan oleh DEPLU pada 30 Juli 2002, Hotel Mandarin Jakarta.